改めて議会として、こうした状況を受けとめていただいて、どういうところから検討を始めなければならないのか、いろいろな切り口、糸口があろうかと思いますが、そうしたところを少しかいつまんでお話しができればというふうに思っております。
論点といたしましては、基本的には自治と分権という、この基本のところは変わらないのだろうというふうに思っていますけれども、具体的に、この
地方自治の充実や
地方分権を進めていくという観点が、実際の仕組みにかかわるところでは随分と、今、論調が変わってきているということがございます。
１つ目の
ポイントは、やはり
自公政権によります道州制の議論でございます。この
政権交代で道州制議論が、実は多くの政党によって主張され、そして、道州制導入が掲げられてしまったということがございました。先ほども御紹介をしましたように、その一方では、昨年、既に大阪都構想を実現するための特別区設置法というのが制定されるということになりました。加えて、これも昨年末には第３０次
地方制度調査会が
大都市制度についての
中間報告を出し、この夏には最終の報告を答申されるというふうに伺ってございます。こちらでの議論、今、議論されているところと余り大きな変化は最終的にないと思いますけれども、これも今の
大都市制度で検討すべき事柄というのをかなり煮詰めて議論をしておられる、そういうところがございます。
それらも踏まえまして、今後の
地方自治と
地方分権改革、これがどういうふうにそれぞれの地域の行政や政治あるいは
住民自治に影響をしていくのか、こういうところを考えないといけないだろうということで、きょうお話をさせていただくということでございます。
とりわけ
大都市仙台というのが、その自治と、そのための制度というのをどう構想していくのか、国やあるいは各地での議論というのに対して、仙台がどういうふうに仙台にふさわしい
大都市制度を議論していくのか、そういうことが逆に問われているように思われてなりません。
今、
全国各地で、それぞれの地域でみずからの地域にふさわしい仕組みというのをどう構想できるかということが議論され始めている、そういう状況にあるのではないかと思っています。今の
ところ目につくのは、
都道府県レベルのものが比較的多くございますが、
政令指定都市を中心にしても、このところさまざまな議論、提案をしておられます。また、ごく一部の都市からは、独自の仕組みについての御提案というのも幾つか出てきている、そういう状況があります。ある種、
百家争鳴的なところもあるのですけれども、そして、大山鳴動してということもあるかもしれませんが、もう一方では、やはりこうした状況の中でそれぞれの都市が自分自身の大都市の仕組みというのをどう考えていくのか、そこをしっかりと見定めて、そして、みずからの仕組み、自治の制度を提案していく、そうした時代に入っているし、そういう動き方をしていかないと、いい制度、いい仕組みというのを市民の皆様方に提示するということにならないのではないかという危惧もあって、こうした自治と分権の変化をしっかり考えていくということが重要になってきているのではないかと思っております。
さて、少し、そもそもというところからお話を始めようと思っています。ここのところは、お話しするとどんどん長くなりますので簡単に済ませたいと思いますけれども、大都市の制度といいますか仕組みというのは、やはり
地方自治ということを考えていく上で大変重要だというふうに考えられてきました。特に、自治の仕組みというものの歴史を考えてみますと、一方には、農村の自治というのが伝統的につくり上げられた自治としてあるのですが、もう一方では、やはり都市も自治的に運営されないと都市にならないということがあって、都市の自治というのも歴史上しっかりとつくり上げられてきた、そういう経緯があります。とりわけ近代的な自治の仕組みというのは、こうした都市の発達の中で
自治制度がそれに伴って発達をしていく、そして確立をされていく、そういう歴史もあったということであります。
日本の場合には、特に
明治維新後、ヨーロッパ、アメリカの仕組みというのを勉強して、それを取り入れるということをいたしましたから、こうした都市の自治、自主的につくり上げられたものを制度化するというよりは、欧米の形を入れていくということになりましたけれども、それにいたしましても、日本にもそうした都市の歴史や、あるいは農村の自治の歴史というのが厳然としてあって、そして、その中で欧米風の大都市の仕組みというのが取り入れられていったということがございました。
もちろん大都市の地域は、
明治維新後の政府にとりましては非常に重要な、そして国家の命運を左右する、そういう地域と認識されていましたから、東京、京都、大阪の３府については、
自治制度、当初からもう
特例制度をとって、市町村の自治の仕組みではなくて官治、国が直轄するというそういう仕組みを当初は入れていたという経緯もございました。３市特例というふうに呼ばれていますけれども、東京、京都、大阪という１８９０年ごろの大都市ですけれど、この３つの大都市については、最初は官治の都市、官が治める都市だったという歴史があります。ただし、こうした３市特例も廃止をされますし、それから、この三大市についても、その自治の権能というのが徐々に拡大されていくということがその後起こります。明治期末には、この３市も、みずから大都市として市町村と同じ権限を持って運営されていく、そういう都市になっていきます。
翻って
明治維新後の近代化のプロセスの中では、日本の
経済発展、そして社会、民衆の生活の変化、特に都市化ということが急激に進んでまいります。そして、
大都市地域への集中ということが起こっていきますし、それに伴ってまた
経済発展をしていくと、こういうサイクルが生まれ始めます。その中で大都市への人口流入、そしていわゆる都市問題の発生ということがあって、そうした事態に対して、大都市がもっと積極的に応えていかなければならないし、そのための権能、
行財政権限というのを持たなければならないということで、実は大正期に入って、ある種、
地方自治というのをもっと充実をさせようという動きが起こってまいります。いわゆる、特市運動というふうに呼ばれておりますが
特別市制運動というのが始まりました。先ほど御紹介をしました東京、京都、大阪、それに加えまして横浜、名古屋という旧５大市でございますが、この５大市を中心にして従来の府県の区域から独立をした
特別市制というのを実現してはどうかという提案をしていったということがございました。
そうした動きは、同時にこの大都市の区域というのが昭和の初めころ、特に東京と大阪がそうだったのですが、市域の
拡張運動というのが行われて、大幅にその
都市区域を広げていったということがありました。大都市の区域というのを都市の成長に合わせて
行政圏域を広げていく、そういうことがされていったわけであります。そして、それに対応した都市の制度として、都市側は
特市制度を、特に
昭和戦前期でございますけれども、府県の側はそれに対して市制ではなくて都制というのを設けてはどうかということで主張を始めることになります。実は都制という
言い方自体も、もともとは特別市をつくろうという都市側の主張として、
特別市制というのでは従来の市とその
特別バージョンのような感じなので、もっと新しい名称をということで、市の区域を独立させて都というのを置いてはどうかという、これは東京市と中心にした提案ですが、そういう提案が当初はあったのですが、これに対して府県の側が、逆に府全体が都になってしまってその中に市を置いてしまう、府が市を合併する形になる、府と市が合併をして、そしてその中に従来の大都市を行政区に分けて置いておく、この場合には特別区という言い方をしておりますが、こういう仕組みを主張したわけであります。
この論争は決着がつきませんで、第二次世界大戦、太平洋戦争にまでもつれ込みます。御承知のとおり昭和１８年、１９４３年でございますが、この東京都制というのが戦時下、東京に特に帝都ということがございまして、帝都の防衛や、あるいは行政をより効果的、効率的に進めるという観点から、東京都制がとられるということになりました。東京市と東京府が一体になるということ、そして、東京市の区域は、当時ありました自治区に分割をされて、その自治区ごとに一定の
自治権源というのが付与されるということになりました。
したがいまして、
特別市制運動自体は結実をしませんでしたけれども、都制という形で府県側の主張された
大都市制度というのは、これは一定というか、東京だけでありますが実現をしたと、こういう経緯がありました。
戦後、こうした従来の制度というのを受け継ぐ形で、こうした大都市の仕組みというのが、実際には昭和２２年の
地方自治法の中にそのまま受け継がれるということになっていきました。当初の
地方自治法には、先ほどの
特別市制も入っていましたし、それから、東京都の仕組みもそのまま引き継ぐ形で受け入れていくということになりました。ただし、この特別市の構想については、やはり大都市を含む５大府県と言っておりましたが、この５大府県の反対というのがとても厳しくて、そこの府県対大都市の論争というのが激しく行われて、政治的にはなかなか決着がつかなかったという非常におもしろい、そういう状況を経験してきたということであります。
地方制度調査会等々でも
いろいろ議論があったのですけれども、府県の
権限移譲ということで
一定整理をしていく。そして、府県並みと言いつつ、しかし府県内に大都市をとどめるという現在の
政令指定都市の仕組みが昭和３１年にでき上がるということになりました。
当初は、東京を除きます４大市、それに
プラス神戸市が加わって政令市になりましたが、その後、この政令市の仕組みというのは、御承知のとおり昨年熊本市がお入りになられて現在では２０の政令市の仕組みになっている、こういう状況でございます。
加えて、
地方分権改革の中で、特に
臨時行政改革推進審議会、いわゆる行革審の答申によりまして、第二
政令指定都市案というのが導入され、
中核市制度というのが平成５年から導入をされて、これはもう既に４０の中核市が全国にございます。宮城県内はございませんけれども、東北の
県庁所在地あるいはそれに準ずる大都市、中核市が幾つかあることは御承知のとおりでございます。
それから、その後こうした
分権改革が進む中、特に
地方分権一括法の中で、この中核市にさらに準ずる特例市の制度というのが導入されました。実質的には、保健所の設置以外の多くの
都市計画あるいは公害規制等々の権限を持った特例市というのができ上がるということになったわけであります。
こういう大都市の制度、議論でありますけれども、どういう論争があったのかということは、今まで御紹介をしたとおりでありますけれども、１つはやはり、特市運動から
政令指定都市に落ちついた後、制度論としては、
いろいろ議論はありましたけれども大きな変化はありませんでした。ところが、今から２０年前ぐらいから、この大都市の仕組みについて、いろいろと新しい
バリエーションが追加される、中核市や特例市という
バリエーションが追加されるということになっていきました。日本の
地方自治体それ自体がどんどん都市化をしてきたという現象がその背景にはありますし、もう一方では
基礎自治体を中心とする
地方分権というのを進めていくという大きな方向づけがされてきたということもありました。
市町村優先の分権、そして都市化の進展ということが相まって、この大都市のさまざまな仕組みをつくり上げていくということになったわけであります。
ところが、その一方では、
政令指定都市そのものについて、もちろん部分的には
さまざま権限移譲等も進んでいて、中にはかなり重要なものもあることはあるのですけれども、もう一方では、相変わらず
都道府県の区域内にとどまるというその位置に変化はありませんでした。そして、大都市もひっくるめて
基礎自治体として全てを一括として議論してしまう、そして、
基礎自治体重視の
分権改革という言い方で、その中の
バリエーションとして、この大都市も位置づけられているということになっていったわけであります。
しかし、この数年、少しこの大都市をめぐっての議論には変化が見られます。特に大都市の役割ということについて、政治的にも社会的にも経済的にも議論が始まっているということがございます。特にそれを一言で申し上げれば、
成長戦略論ということであります。日本全体が今、
縮退社会あるいは
縮小社会というふうに呼ばれている中で、この日本をどういう機関車が牽引をしていくことができるのか、あるいは衰退する社会全体の中で、どういうところがそのさまざまな問題を最終的に引き受けていくことになるのかといったようなときに、改めて大都市の役割ということに注目せざるを得ない。もちろん
大都市自体がこうした
縮小社会、
縮退社会の、言ってみれば非常に大きな時限爆弾を抱えてしまっているということはございます。それは、高齢化にせよ少子化にせよ、あらゆる矛盾というのが一挙に押し寄せるということがありますし、既にこれは大阪市の生活保護問題等々で顕在化をしているというところもございます。ですが、だからこそ成長の可能性のあるところが、その社会、地域を引っ張っていかないといけない、そういう議論が出てきているということでもあります。
さて、そういう中で、実はこの
大都市制度をめぐって、全く手つかずだったわけではないということで、
地方分権改革というのが進められて、その中で大都市についても一定配慮がされてきたということがございました。少しそのあたりの経緯を整理して、お話をしたいと思います。
ポイントの１つは、やはり９０年代の前半、平成１桁時代というふうに言っておきましょう。平成１桁時代の
分権改革の中で、いわゆる中核市というのがつくられ、それから、道州制論議もあったのですけれども、
広域連合というのがそれにかえて設けられるということになった。これが大きな変化でありました。
それから２つ目は、平成７年、１９９５年の
地方分権推進法によりまして
分権改革が進められる。ただし、これは当時の
推進委員会自体の方針として、
都道府県、市町村の二層性については、これを前提にして議論をするということで始められました。それを越える議論については、また改めて別途検討をしていただきたいということで後の課題にされたという経緯がございました。が、ともかくその大きな成果として、平成１１年に制定され、１２年に施行されました
地方分権一括法、その中で特例市というのができ上がったというのは、先ほど御紹介をしたとおりであります。
さらに２０００年代に入って
分権改革は、この最初の
地方分権改革のいわば残された大きな宿題でもありました道州制の議論に大きくシフトをしていくと言うことになります。特に、第２８次
地方制度調査会は、道州制についての答申を出して、さまざまこの道州制の進展に向けての動きが出ました。第一次
安倍内閣でのこの議論、ただし
政権交代の中でこの議論も消えていったかに見えたわけでありますが、昨年の第二次
安倍内閣で復活をする、こういうことになったわけであります。
政権交代というのは、実はここのところ大都市にとって非常に大きかったので、これはもう皆様方もよく御承知のところだろうと思いますけれども、少しだけ触れておきたいと思います。
民主党政権は、一応、
地方分権というのをその政策の一丁目一番地というふうに位置づけ、
地域主権という、これはいろいろ論争はありましたけれども、そういう言葉まで使って
地方制度の
抜本改革ということを目指されたということがありました。その中で、
大都市制度についても検討を始められているのですけれど、残念ながら結論を得ることはありませんでした。唯一結論が出たのは、大阪都構想に対応した特別区設置法の制定、それから、閣議決定までは行きましたけれども、法案としては国会に提出されることのなかった
国出先機関の
地方移譲についての法案がございました。これについては
広域連合、
特定広域連動と言っておりますが、これを前提にした仕組みでもありましたが、そうしたものが
民主党政権の中で議論されていきました。同時に、
民主党政権で設置されました
地方制度調査会では、この
大都市制度の検討というのが諮問され、そして、昨年の暮れ、中間の報告がされてございます。そして、先ほども御紹介いたしました
政権交代での道州制導入、こういう議論に今なってきているということであります。
大都市は、この一連の
地方分権改革の中でどういうふうに位置づけられてきたのか。基本的には分権の担い手として、非常に大きな役割があるのだというふうに考えられてきていたということがございます。ですが、もう一方では、
基礎自治体の一つとして大都市というのが位置づけられていくということもございました。したがって、分権をしていくときに、規模、能力に応じて分権をするという言い方がよくされていましたけれども、まさに規模、能力による大都市の序列化と
権限移譲というのが進んでいる。そのときに政令市がトップにあって、中核市、特例市、一般市、町村と、こういう並び方でそれぞれの権限が考えられていく、そういう仕組みで
分権改革も進められていくということになっていったわけであります。翻ってそういう仕組みですから、当然、大都市については限りなく国あるいは府県の権限が移譲されていく。しかし、町村については、そこまで
権限移譲はされない。したがって、府県の役割は残る。
補完行政と言っておりますが、こういう構図になっていったわけであります。
改めて、こうした大都市のあり方について検討をする必要があるということについては、こうした
日本全国一律の府県、そして
基礎自治体の規模、能力による序列化という枠組みだけでは、それぞれの自治というのを十分に発揮できないではないかと。そして、それぞれの地域の課題に適切に応えていくことができないではないかという、先ほど来の地方からのさまざまな新しい動き、特に大都市を中心にした動きというのが、この五、六年の間、急速に起こってきたということであります。それは、大阪、名古屋あるいは新潟、また関西全体で、それから九州などで
大都市制度、それから道州制の導入、こういうことをめぐって議論が始まったということでもあります。大阪の動きについては、また後ほど少しお話をさせていただきます。
政令指定都市制度は、実はこの間、実質的にその
仕組み自体が大きく変化をしてきたということがございます。
政令指定都市という
仕組み自体、これは自治法でいいますと大都市特例という仕組みになっていますので、大都市、人口５０万以上の大都市に特例的に事務を配分する、権限を配分する、それから、一定の行政上の組織、それから財政上の配慮をするというような仕組みになっているのですが、この大都市特例について、これ自体は実は変わっておりません。
権限移譲や、あるいは財源面での一定の措置というのはあるのですけれど、基本的な枠組みは実は昭和３１年以来全く変わっていないということであります。
しかしその一方では、
政令指定都市の中身は当初に指定された５市から考えてみますと、どんどんと変化をしてきているということであります。一番顕著なのでは指定基準がどんどん変化をしていくと。もちろん法律上は人口５０万ですが、実態的には１００万、それをもって大都市と考えるというのが当初でありましたけれども、徐々にそれが緩められてきているということであります。特に、平成大合併の推進、促進という観点から、合併を経たところで人口７０万というのが一定基準になって、ある種、言い方は悪いのですが、駆け込み的に政令市になったところが出てきたということがありました。
その一方では、そうした
政令指定都市のある種インフレが起こっている中で、それぞれの政令市の独自性というのをしっかりと立てていかないといけないということで、とりわけ政令市の中でも人口２００万を超える大都市、横浜、名古屋、大阪でありますが、この３大市が逆に大都市の制度提案、特に道州制と大都市というのを一体化したような、そういう提案を出し始めます。大阪都構想であったり、あるいは横浜の特別自治市、これは政令市の皆さん方でお考えになられた仕組みでありますが、特別自治市の提案であるとか、あるいは名古屋では、名古屋都あるいは中京都、いろいろな名前が飛び交っていますが、こうしたそれぞれの三大市の圏域についての新しい提案というのが出てきたということでもあります。
民主党では、こうした大都市圏について、どちらかというと大都市圏というのをさらに整備をしようという観点から、大都市圏戦略というのを制定されるわけですが、これ自体はこうした制度の中身について特にどうこうということではありませんで、都市政策を総合特区的に進めるという種類のものでしたから、たしかに都市の成長戦略にとっては若干プラスの面もあるのですが、同時に従来の制度の枠内での特区の仕組みですから、どうも大都市の活性化ということには直接結びつかなかったという恨みがございます。
いずれにいたしましても、こうした広域自治体と大都市というのを、
基礎自治体としての大都市ですが、こういうものをどういうふうにこれから考えていくのか、非常に大きな曲がり角に、今、来ているということでもあります。東京都制から道州制に向かうのかどうかよくわからないところも多いのですが、少なくとも府県制度ができ上がってからもう既に１３０年近くたっているということもございまして、こうした広域行政というのをどういうふうに考えていくのか、それから、大都市の圏域というのをどういうふうにこれから考えていくのか、特に東京と大阪というのが都制度型の仕組みをとったときに、今後、その地域、本当にそれだけで議論をしていっていいのかと、こういう議論も今逆に出始めているということであります。そして、昨今の道州制論議の高まりの中で、逆にこの東京やあるいは大阪の都制度というのを、この道州制の中でどういうふうに位置づけていくのかというこういう議論もあわせて起こり始めているということであります。
もちろん、広域行政については、広域自治体のあり方について、さらに
権限移譲をしていくというようなことが既に北海道の道州制特区として実現をされていったり、あるいは
広域連合という形で府県を越えた広域行政というのが、関西では既に今から２年ちょっと前に始まっているということがございます。また一方では、
基礎自治体の広域連携ということで、さまざまな相互補完の仕組みというのが逆に考えられていく、そういう状況もございます。定住自立圏というような構想で、中心市の役割というのをもう一度自主的な水平連携の形で考え直していこうというような総務省の構想も御承知のとおりであります。
さて、その中で国の
大都市制度、どういうふうな議論がされているのか、簡単に御紹介をしておきたいと思います。
基本はやっぱり従来の二層性、府県と市町村という二層制での
大都市制度改革が今のところは議論をされているのかなということであります。ただし、大都市については、政令市そして中核市、特例市という階層化をして
権限移譲をしていく、ここは基本は変わっていないのだろうと思います。ただし、中核市、特例市のあり方については、現在の
地方制度調査会の
中間報告の段階でありますが、事実上一本化できるところは一本化してはどうかという御意見もあります。大都市への
権限移譲というのは、今のところ中核市への
権限移譲、それから中核市、特例市を一体化した特例市への
権限移譲と、こういう形でこれから進む可能性が出てきているということであります。
それから、東京都型の
大都市制度については、逆に従来の市を解体し、そして、行政区に分け直してそれぞれを特別区、自治体型に近い特別区にして地域の自治を担わせる。そして、もう一方では、広域団体と一体化をした大都市の経営をしていくという、そういう都制というのが考えられていくということになったわけであります。
第３０次の
地方制度調査会の
中間報告、既にごらんになられているかと思いますが、政令市については大体基本３点ぐらいが
ポイントでありました。事務移譲、税財源配分によります府県、大都市間の二重行政の解消。この春あたりから、御承知のとおり
都市計画法上の区域区分については大都市権限になるとか、幾つか変化は既に生まれ始めているということがございます。
２つ目に、大都市と府県の法定協議会を設置してはどうかという改革提案であります。もちろんこれまで仙台市でも、宮城県とさまざまな協議をして二重行政と言われるような問題について解決に努めてこられたことは承知しておりますが、こうした協議の場というのを法律で定めてはというのが、この
地方制度調査会での議論でございました。
３つ目は、大都市の中での都市内分権であります。区をどうするのかということについて、区の権限を強化する、それから
住民自治を強化する、ここは大きな方向としては打ち出されていますが、実際にそれをどういうやり方でやるのかということについては、必ずしも明確な結論が出ているわけではありません。一案としては、区長権限を強化する。その際に区長を特別職にするのか、現在は行政職でございますが特別職にするのか、あるいは公選制度みたいなものを入れるのか、また、行政区に議会を設けるのか、このあたりは市議会との関係でも非常に敏感にならざるを得ない問題ではないかと考えております。
もう一つの中核市、特例市改革ですが、本市の場合にはここは余り関係ないのですが、実は、サンドイッチにされるという点では少し見ておかないといけないところがあって、中核市、特例市制度というのを統合してはどうか。要するに保健所設置だけが、明確な違いというのはここだけですので、保健所設置市にしてしまえば一緒だろうという、ちょっと荒っぽい議論なのですが、それで統合してはどうだろうかということ。
それから、この中核市、特例市について、さらに
権限移譲を推進する。政令市にありました児童相談所、これも中核市、特例市が一体化するような、そういうところではそのぐらいの権限は行使できるであろうし、必要性は高いであろうというようなことを議論しておられます。
それから、
住民自治の改革ということについては、この中核市、特例市についても選挙区を設置して、選挙をすることで住民の参政権がより発揮しやすいようにするという、本当にそうなるかどうかわからないのですが、こういう選挙区制度を設けてはという議論が今、地制調ではされているということであります。
この地制調の
中間報告で新たな
大都市制度とされております、１つは特区制度の適用については、そこにもありますように、事務分担や財源配分、財政調整、財産処分、職員をどうするか、市民意識、こういうところになお注意が必要ですよという御議論がございました。
それから、政令市側が主張をしてまいりました特別自治市の仕組みについてでありますが、地制調ではこうした
特別市制度全般については、今後検討の必要があるということで一旦議論はとまっています。ただし、
特別市制度については、やはり二重行政を解消していくことができるし、成長の推進力に大都市をしていくという意味ではメリットがあるのではないかという主張があります。ただし、これに対して、大都市の区域を超える広域行政との関係で言うと、大都市だけでは対応できない部分というのが出てくるのではないか。そして、当該圏域について言えば、やはり財源というのが
大都市地域に集中をしてしまう、周辺の地域というのがますます窮乏化をすると、こういう反対論も相変わらずデメリットとして指摘をされているということでもあります。
こうした大都市圏の圏域行政というのをどう考えていくのか、いろいろと地制調でも御議論があって、行きつくところ１つは、府県と大都市が計画制度上の協議をしっかりやるといったような考え方、また、
広域連合のようなものを府県と大都市で考えていくというようなことも、議論としては上がっていたということであります。
さて、もう一方では、実際に昨年成立をいたしました大都市特別区設置法に基づいて大阪再編に向かっている、そういう実態がございます。大阪では、大都市の政策問題を解決していくために、特に大阪の経済再生、それから、それによって生活保護問題も含めた住民福祉の解決をしていこうということで、都制度を目指そうということを主張してきました。そして、従来の大阪市と大阪府の連携、協調というのができない、そういう実態を踏まえた上で、府都市の府市合わせと言っていますが、府と市を合わせてなんとか不幸せ状態を幸せにしようというそういう議論のようですが、そういう言い方をしてこの大阪都構想というのを進めよう、そういう今大きな動きになってきたわけであります。そして、従来の大阪市と大阪府の関係というのが、なかなかうまく調整ができないということを踏まえて、前大阪府知事であられた橋下徹さんは、２０１１年の秋の市長選挙に出られて、大阪市長におなりになるということになりました。そして、大阪市と大阪府の新しい体制づくりに向けて、今、政治的にリーダーシップを振るっておられて、都制度に向かっていこうとしておられると、そういう状況であります。
この維新の会の大阪都構想でありますけれども、大阪市を廃止するということ、そして、特別自治区という言い方をしておられますが、中核市並みの区を設置する、人口３０万程度ということで大体５区から７区ぐらいを、今、幾つかの提案として協議を具体的にしておられるというところであります。それに対して、解体をされた市の中でも広域行政に属するもの、特に経済や、あるいは交通基盤整備、そのほか社会資本の整備等々については、これは大阪都で担っていって、より重点的にその役割を果たしていく、そういう構想でありました。また、府都市でこれまでそれぞれ別々にやっておられた大規模な事業について、これを一元化する、あるいは民営化をするということになっていって、その検討が進められているところであります。代表的なものとしては、大学、これは府立大学と市立大学がございますのでこれを統合する。病院も双方にありますので、これは病院機構という名前で既に新しい仕組みができ上がっています。それから、港湾の管理も一元化しようということで、今、議論が進んでいます。地下鉄、バスについては、これは基本的には民営化ということになりますが、ここは少し外郭の株式会社にバスの路線の半分くらいを譲るということで完全な民営化にはならないのではないかと、こんな議論も、今、出てきているところであります。
こういう新しい都制度をつくるということの構想、これについて
大都市地域特別区設置法というのが昨年制定されました。地域の実情に応じて
大都市制度の特例を設けるということになります。関係市町村を廃止して特別区を設ける。それから、その府県と特別区との間の事務分担、税源配分、財政調整について一定措置をする。それもどちらかというと地域のほうで決めてそれを持ち込んでくださいと、こういう形になっております。
こういう仕組みができたのですが、実は適用可能な区域というのは限定をされております。１つは、その都市だけでできるところは人口２００万のところ。ですので、横浜、名古屋、大阪。それから隣接市町村の合併条件のところは札幌、京都、神戸、福岡で２００万条件は何とかクリアできそうだということであります。仙台はどうかということなのですが、宮城県全体でようやく２４０万ですのでなかなか厳しいところがあって、隣接でどこまで入れるかなんですが、宮城、山形合併があってようやく仙台、山形合併でいけるかとか、いろいろ計算をしていたのですが、なかなかいい案が出てこないので、これはちょっと無理かもしれません。そんなことを、ちょっと頭の中では考えておりました。
いずれにいたしましても、この都制度になってしまいますと、基本的には仙台市、廃止をされます。そして、現在の青葉区なら青葉区というのが特別区になってしまうと、こういうイメージであります。そして、市役所にかわって県庁が仙台市区域の全域に当たる広域行政を担われる、こういうことになるわけであります。そういう権限の再配分があるということになります。
これに対して、政令市の側の御主張として統一して出してこられているのが特別自治市の構想であります。特別自治区をどういう形態にするのかとか、府市統合でどんな事務見直しをするのかについては、ちょっと時間もございませんので、御参考までに資料でごらんいただければと思います。
これからの仙台の
大都市制度というのを、どう考えていくのかということについて、一応ここまで幾つかお話をしましたとおり、大体３つぐらいの選択肢はあるんだろうというふうに思っています。
１つは、政令市でこれまで研究を重ねられ主張をしてこられました特別自治市の構想であります。これは、宮城県から区域を分けるという分離構想、分離独立構想で、県と市の権限というのを仙台市が総合的に引き受けられ行使をされるということになります。もちろん、この
政令指定都市の構想では御承知のとおり、あわせて国からの
権限移譲も求めておられますし、それから、市内分権、行政区への
権限移譲や、あるいは
住民自治の強化ということも同時にうたっておられるということは、これは申し上げておかなければなりません。
選択肢の２つ目は、県と市の一体化、都制度の導入ということであります。宮城都という名前にはならないのですが、仙台市を解体して、そして、仙台市の区域に先ほど申し上げたような特別区の制度を導入していく、こういう仕組みになります。都制度というのも、先ほど申し上げたように現状、この地域では成立しない、今の法律では成立しない、法改正が必要になるということになりますので、直ちにということではありませんが、ただし可能性としては当然残されているということであります。
それから、選択肢の３つ目というか、これが今のところできるところかなというふうに考えていますが、現状、既にいろいろな
権限移譲が進みつつあります。そして、
分権改革を言う以上は、こうした
権限移譲をやらざるを得ないというところもあって、今後も段階的にはさまざまな
権限移譲は進んでいくであろうと。言ってみれば、
政令指定都市がさらに充実をされていくということがありますし、実質的に
大都市制度としてさらに拡充をされていくということもあるだろうというふうに思っています。
ただし、そのときに従来の政令市というのが政令市のままであり続けるかどうか、今後は恐らく政令市と中核市の区別といいますか差がどんどんなくなってくる、特に権限、財源面ではどんどんなくなる方向に、今、向かってきていますので、あと残るとすれば、やはり行政区の制度や、あるいはそれに伴います選挙の仕組み、また、選挙管理委員会の仕組みもそうでありますがそうした仕組み。それから、財政上の仕組みも多少は違いが残るかもしれません。そして、あと残るは府県の監督ということについて、今後どうなるのか。これも
分権改革の中で対等協力関係が得られていますので、実質的にはどんどんその敷居は低くはなっているのですが、現在は、御承知のとおり監督権限について、当然、府県を介さないで国と政令市の関係というのがつくられているわけでありますが、これがどこまで中核市以下に広げられていくか、このあたりが今後議論にはなってくるのであろうと思っています。
そういたしますと、どうも大都市というのがどんどん広がっていく、実質的にどうも全国どこにでもある大都市にみんななっていくと、そんなイメージもお持ちになられるかもしれませんが、そういう形で今、実質的な
権限移譲というのが進む可能性はどんどん出てきているということであります。
さて、こういう中で仙台市が特別自治市になっていこうということ、そういう方向で実際に動けるかどうか、なかなか難しいのですけれども、現実の行政としては、県と市の機能を一体化した大都市行政として、仙台市の場合には、一定面積も７００平方キロメートル以上で確保しておられるということもあって、さらには、一部仙台都市圏区域、拡張が可能であれば、むしろ大都市圏として一体的な運営というのは可能かもしれないというふうに考えています。したがって、大都市の諸問題を一元的に解決する、そういう主体として成立し得る余地というのがあり得るだろう。特に、土地利用であるとか産業政策、インフラ整備の面では、こうした一体化というのは有利な側面もありますし、二重行政問題も解決ができるということでありますが、これはもちろん利害が全く対立をする話でありますので、直ちにそうなるなどという話ではなくて、仙台市の側から見るとこういう議論はできるであろうということで、お話をさせていただいてございます。
それから、特別区設置法のほうは逆であります。むしろ今の制度では難しいのですけれども、もう一方では、市の権限というのを一定部分については県のほうに吸い上げていくというイメージになろうかと思います。ただし、
大都市地域の行政については、恐らく都制度をとったとしても、機能行政について、かなりのところは仙台市の旧市役所が担っていかざるを得ないし、それは県の中に入っても一緒で、その分野というのは非常に重いということになりますので、東京都のケースがそうですけれども、旧大都市の人たちが都政運営のイニシアチブをとるというようなことはあり得るかもしれないというふうに思っています。今の大阪府、大阪市の協議の中でも、若干それに似た現象が起こりつつあるということでございます。
少し余計なことを申し上げておりましたが、そういう大都市の中で、これからの議会のあり方というのをどう考えていくのか、それから、議会がこの
大都市制度の議論の中でどう行動していけばいいのかということであります。
まずは、大都市の議会のあり方ということについて、１つは、執行権との関係というのをやはり考えていかないといけない、そういう時期に来ているのだろうということであります。既に、
地方制度調査会等で若干の議論がありましたし、前の
民主党政権の中でも議論がありましたけれども、議会がもっと執行権限に積極的にかかわるような、そして同時に責任を持つような、そういう仕組みがあってもいいのではないかということであります。議会内閣制というような、そういう主張もあったことを御記憶の方もいらっしゃるかと思います。決定段階、例えば、計画をつくるといったような、行政計画をつくるといったような段階から議会がかかわっていくということは考えてもいいのではないか、こんな議論がされてきたところでもあります。
もう一方では、そうではなくて、もっと明確に執行権と議会との関係というのを分けてしまう、そういう考え方もあるのではないかということであります。典型的には、国の議院内閣制に対して、アメリカの大統領制のようなものを想定して、この二元代表制というのを徹底していこうと、そういう議会のあり方を考えています。そうすると、執行権に対する監視とか抑制の機能というところに非常に大きなウエートがいく、そういう議会のあり方というのを考えてはどうだろうかということでもありました。
もう１点、この議会のあり方で議論がありますのが、やはり
住民自治というのを強化する、そういう議会のあり方というのをどう考えていったらいいのかということでありました。これについては、従来、人を選ぶ議会、そのための選挙の仕方ということが前提になっていたわけでありますけれども、一連の議論の中では、大都市であればむしろ政策による選挙というのがあってもいいのではないか。要するに政党単位の比例代表制のようなものを国会レベルで育てる、そういうものを想定していただければいいわけでありますが、そういうものもあってもいいのではないか、こんな議論も進められてきたところであります。
そのほか二院制とか、住民投票制度をどう組み合わせるかとか、
いろいろ議論はあるのですが、このあたりは主流の議論ではありませんので、これぐらいにさせていただきたいと思います。
こういう
大都市制度というのを、これからどういうふうに考えていくのかというときに、議会として、どういうところに注力をしていかないといけないのかということであります。いろいろなところで、考えていかないといけないところはあろうかと思いますが、やはり都市の規模や能力、そしてもう少し言えば、この大都市圏域に必要な、そういう都市自治の権能というのを考えていく、そういう権限を持った大都市というのを考えていく、これが重要な視点ではないかというふうに思っています。同時にそれは、権限の移譲ということをできるだけフルセットで考えていくということ、そして、府県と大都市内だけではなくて、国と地方との間の二重行政も含めて排除をしていくことが大事なのではないか。
もう一方では、大都市としての行政サービスの質を確保していかなければならないということがございます。そういう質と量の保障のためにも、むしろ従来の行政体制というのを前提にするのではなくて、もっと民間の力を活用する、そういったような観点あるいは協働、パブリック・プライベート・パートナーシップなんていうようなことが盛んに言われておりますが、こういうところも重要になってくるのではないかというふうに思っています。
そして同時に、その中で議会制度そのものをどういうふうに再編していくか、これはもう
住民自治の基本でありますので、この議会制度をどう組み立てていくのか、このあたりが重要になってきますし、それが同時に地域の自治の制度を確立していくということにつながると。ある意味では、従来、自治基本条例とか議会基本条例というのを皆さんおつくりになってこられていますけれども、そういう内向きな話だけではなくて、議会の制度それ自体をどうしていくのかといったようなところからも検討が必要になってきているのではないかということでございます。
時間になりましたが、最後に、今、話題の道州制ということと大都市の問題について、ちょっとだけ触れさせていただいて話を終わりたいと思います。
実は、道州制の議論というのは、最初に申し上げましたように、今の大都市の議論と密接に関連づけて議論をされる、その可能性が出てきたということで、少し話をしておかなければならないかと思っています。
この
政権交代の中で、御承知のとおり、今、道州制基本法案というのが検討をされていて、いつ上程されるか、今国会で何とかなるのかならないのか、ここはいろいろ憶測はありますけれども、もう既に法案自体はできておりますので、これがいつ出てきてもおかしくないと、そういう状況にはあります。
加えて、道州制については、既に第２８次
地方制度調査会で道州制の答申があって、枠組みだけは既に議論がされている。その後、道州制ビジョン懇談会というのがあって、ここでも一定方向が出されている。それに基づいて現在の自民党の道州制基本法案の素案ができ上がってきていると、こういうところがございます。
その観点でいいますと、どうも基本的には今の道州制の議論というのは日本全体を１０前後の道州にしていくということ、そして、府県を廃止するということを前提にしています。それが何を意味しているかおわかりのとおり、府県廃止をするときに、基本的には府県の権能というのは
基礎自治体にという言い方をしています。ですから、このところずっと政令市の側で言ってこられた府県と大都市の二重行政の解消というのは、この道州制の導入で一挙に解決をする可能性があるということでもあります。ただし、道州の権能とか役割については一切議論がされておりませんので、その中身について、それが本当に府県の廃止で、それが大都市に全ていくのかということについては、これまた少し議論はあろうかと思います。財源問題もございますし、財政調整問題も含めて、そこは議論をしなければならないところがまだまだ残っていて、本当にそうなるかどうかわからないのですが、今のところはこの道州制で府県廃止、そのことが従来の政令市が中心になって主張してこられた二重行政の解消ということに直結をすると、そういうところに、今、目が向いているということでもあります。
ただし、府県の権限を全ての市町村に移譲するなどというのは、これは誰が考えても無理であります。町村の側で、今、危惧を抱いておられるのは、再び大合併を強いられるのではないかという、そういうおそれであります。現実には、これはもう難しいだろうなというふうに個人的には思っているところもあります。そういたしますと、こういう大都市とそれ以外の市町村、そこにそれぞれにどう対応していくのかということを考えないといけないということだろうということであります。
いずれにいたしましても、この道州制を通じて、実は、実質的に特別自治市ができる可能性というのが見えてきたということがあって、実は、道州制推進の知事さんと道州制推進の指定市の市長さんとの連携というのが、今、進み始めている、こういう政治情勢があるということはお話をしておきたいと思います。が、その背景には、こういう道州制が府県制度廃止、そして、特別市にかなり近い仕組みを展望できるというそういうところがあるんだということであります。
なお、第２８次
地方制度調査会の答申については、こういう内容をざっとまとめてございます。後ほど、道州制ビジョン懇談会の
中間報告についてもごらんをいただければと思っております。
最後に、この
政権交代で道州制の議論が出ておりますが、この道州制基本法案、実は、道州制の中身については余り言っておりません。道州制についての議論を始めましょうということと、それから、５年程度で結論を出しましょうということ、特に道州制国民会議というのを設けて国民的な議論をしましょうという、そういう提案になっています。実質的には国民会議の設置法のようなことになりますので、大都市の扱いについては、その中で改めて議論をされるということですので、先ほどのような議論になるかどうかわかりません。ただ、逆に言うと、こういう道州制の設置法が仮にできて、そして国民会議のようなものがつくられてしまったときに、そこで大都市をどう位置づけていくのか、新たに設置される道州の権限との関係で大都市をどうするのかということについて、やはり相当準備がなければ、誰かどこかの思惑で物事が進んでしまうということになりかねません。大都市側から、どういうふうに問題提起をしていくのか、あるいは制度提案をしていくのかというのも重要な段階に来ているのではないかと考えております。
少し長くなりましたけれども、私の話は以上にさせていただきます。
長い時間、どうも御清聴ありがとうございました。
3:
◯委員長 どうも
新川先生、ありがとうございました。
盛りだくさんなお話をいただきました。たくさんの視点も御紹介をいただきました。
私たちの特別委員会は、ことしで２年目、９月で発足して丸２年を迎えます。議会としては、初めて２年継続して調査をしようと、そういう委員会でございまして、調査をし、議論をしてまいりましたけれども、この間の調査、議論をどういうところで議論をしてきたか、問題意識を持ってきたかということが、先生の今回の御説明というかお話を伺って、わかってきたような気がいたします。
また、３０日に、総務省から
大都市制度の説明を別に受けてまいりました。それであした、
地方制度調査会も大都市をテーマに議論がまた開始されるという、まさに動きが、大きくうねりが出始めたというふうに認識しております。そういう時期に先生にこうやってお話をいただけたことは、我々にとって大変名誉でありますし、大変有意義であったというふうに思います。
それでは限られた時間、先生からいただいておりますので、委員の皆様方から御質問をいただきたいと思います。
4: ◯赤間次彦委員 先生、いろいろ御説明ありがとうございました。先生のこの説明を受けて、仙台市と宮城県は、道州制推進論者の知事と特別自治市を言っている市長がいるものですから、明るい兆しが見えているのかと思うのですが、ちょっと教えていただきたいのが、今、先生は京都市ですよね。我々、委員会で京都市にお邪魔しまして、関西
広域連合とかいろいろお話を聞いてきました。今、大阪都構想が進んでいる中で、せっかくいいムードな部分で、ただ、大阪府内ですと、堺市は御存じのとおり今いろいろやられていますね。いい方向に進んでいるときに、なぜ橋下さんのほうは、余計なお世話と言われるような兵庫県のほうまでいろいろやっているのか、その辺、関西関係のいろいろな事情があるのでしょうけれども、先生のほうからちょっとその雰囲気だけでも教えていただければなと、これが１つ。
それから、自民党政権もそうでした、
民主党政権もそうでしたが、やっぱり道州制の実験として一番ふさわしいのは、私は北海道だと思っているんですね。北海道は、九州や四国と違って他の自治体と区域を分ける必要ありませんので。しかし残念ながら、札幌市さんのほうでなかなか動きが出ない。我々は注意して見ていたのですが、北海道の全体の人口が減る中で、３分の１がもう札幌に集まっていると。それは逆に地理的なのか、人口なのか、なぜやりにくいのか。この辺は、ぜひ先生のお考えを１つと。
それから、我々よく議会で議論になるのは、この震災で被災の地域でありますので、住民側から見れば、形態はどうあれ、一番いいのはワンストップでいろいろな物事が解決する自治体が一番いいわけですね。そうしますと、先生の言われている、説明にありましたけれども、政令市がいろいろな形に移行する、あるいは特別自治区、あるいは特別自治市とありました。しかしその中で、住民から見てどういうのがいいのか。逆に言うと仙台市のこれからは、名をとるよりも実をとるというか。例えば、この委員会は権限と財源ですが、私は、財源のほうは制度を変えれば問題ないと思う。これ、前に委員会でも言いましたけれども、国のほうに約６０００億くらい納めているわけです。宮城県にも、県税の６割は仙台市民が納めている。この考え方をすれば、財源というのはこの自治体でできる。しかし、権限はなかなか難しい。そういう中で、形態にこだわるよりも仙台市がどのような方向性を行くのか。さっき先生が言われた、隣の区域との関係２００万。人口がやっぱり大都市といえども１０５万しかいない、１０６万しかいない。これはやっぱり横浜市と比べれば３分の１以下ですから。だから、この同じ政令都市の中でも温度差が物すごくある。先生がいらっしゃる京都市を初め話に出た５大都市は、この市議会の呼称も市会といってやっぱりプライドを持っているわけです。いずれも政令都市の中から抜けたいという気持ちもあるやに聞いていますし、そういう中で仙台はいろいろリードしなければならない部分で、先生から見て、仙台市はどういう方向性が、この規模としてふさわしい都市となっているのか、その辺教えていただければと思います。
5:
◯新川達郎参考人 盛りだくさんでお問いかけをいただきまして、ありがとうございます。
まずは、関西で今どうなっているのかということについて、少しだけお話をさせていただきます。
まず、御承知のとおり、関西では２０１０年、３年前の暮れに関西
広域連合というのを設置いたしました。これは、府県が中心になって、その後、政令市も入ってつくられた
広域連合で、府県の区域を超える日本で唯一の
広域連合でございます。この
広域連合は、関西という広域の地域で一体的な行政を進めていく、そういう必要性があるのだという認識で始まりました。ただし、府県を廃止するのではなくて、府県の存在を前提にした上で、なお調整をしたり、広域的に進めていかなければならない、そういう役割を果たしていこうということでできました。ですから、設立をする当初から、これがそのまま道州制につながるものではないということだけは強調されていたという経緯があります。
しかし、その中で実質的には幾つかの分野で連携が進みつつあります。具体的には、今のところは観光であるとか、あるいは産業振興であるとか、それから野生生物保護であるとかといったような、府県域を簡単にまたいでしまって対応しないといけないような、そういう問題が中心になっていますが、このところインフラ整備などについても、その計画というのを一緒に立てたほうがいいのではないか、あるいは一緒に維持管理をしたほうがいいのではないか、そんな議論も起こり始めていて、やはり広域行政の必要性ということについて、大都市圏として考えていかないといけないところというのがあるという共通認識は生まれてきています。
その中で、実は、この関西
広域連合というのができる大きなきっかけになりましたのは
民主党政権でした。
民主党政権が樹立をされるということで、その公約の中に、国の出先機関の
地方移譲ということが出ていたということがございました。そして、それがあるのであれば、関西圏として広域行政を組み立てて
権限移譲の受け皿をつくるということについて、それは合意ができるであろうということで進んでいた側面もありました。残念ながら、せっかくつくったのですが、政権のほうがかわっちゃったので、はしごが外されたという格好になっております。ここのところは大変苦しいところなのですが、もう一方では、この出先機関の移譲については、今度の新政権は道州制の中で考えていくというお考え、国の地方出先機関を地方にというのがこの道州制のベースになっておりましたから、実質、中身だけ考えればそう変わらないということになります。
ただし、関西で考えていたように、とにかく府県をそのまま残して、そして広域自治体に国の権限をという関西
広域連合のもくろみというのは、今のところ極めて危うい状態にあると、そういうことがございます。
それに対して、実は橋下大阪市長、それから松井大阪府知事、維新の会の皆さん方は、逆にそうした関西
広域連合の実績というのをベースにしながら、むしろもう道州制という方向を目指してもいいのではないかという御主張をされておられます。それに対して、実は
広域連合内の他の知事さん方というのは、まだ、道州制総称論の方が多くございます。人数でいうと５対２ぐらいかなという感じでありますが、ここはいいかげんな話ですのでほどほどに聞いておいていただければと思いますが、当然、慎重論がございまして、そういうところについて、逆に政治的に、じゃあ住民の皆さんの御意見を聞いてみましょうということで慎重な知事さんも。これは新聞等で言われておりますが、兵庫県知事の選挙に、今度維新の候補者を道州制を目指すということで立てていこうというような、そういうことを、今、言っておられるということであります。
なお、このところの政治情勢だけでいいますと、
日本全国でいうと維新の会への期待というのは徐々に冷めてきているというふうな見方をされる方もありますが、関西では結構強いということがあって、ここはちょっと難しいなというふうに個人的には、何とも論評しかねるという、そういう関西の雰囲気であります。
それから、２つ目に御質問をいただきました、北海道に、先ほどお話しいただいたように道州制特区法というのができて、そして一定の
権限移譲、特に許認可権限が中心でしたけれども、
権限移譲がされてきたというそういう経緯がありました。ただし、北海道でじゃあそれが本当に生きたかというと、なかなか北海道庁自体がそれを十分に生かし切れなかったのではないかという御意見があります。また、相変わらず国の北海道局、旧
建設省、農水省、運輸省の３省連合体ですが、今は国土交通省の部署になっていますが、こういう北海道局という
仕組み自体が、それなりのプレゼンス、存在というのを相変わらず持ってしまっているということがあって、ここをまとめて移管しない限りは、北海道、道州制特区というのはうまく機能しないであろうというふうに言われています。逆に、北海道内の大都市以外の市町村からすると、北海道庁よりもそういう国の出先のほうが頼りになるというふうに考えておられるところも多いというふうに聞いております。これはやっぱり、これまでお金にせよ技術にせよ、そうした国の出先機関が非常に大きな蓄積をお持ちで、地域の中で活躍をしてこられたと、そういう経緯があります。したがって、逆に言うと、道庁は権限上げますよ、でもできないでしょうと、こう言われているような状況に近いというふうに御理解いただくといいと思います。
これに対して札幌市というのは、ある意味ではどんどん急速に成長をしてきた大都市で、今のところ、その成長の利益というのを一人でいただいているという非常においしい地位にいらっしゃいます。人口も２００万に届こうかというそういう勢いでふえておりますので、逆に北海道全体が衰退する中では、札幌市がひとり勝ちの状況になっています。翻ってその札幌市にしてみれば、逆に今のところは道庁と特にけんかをする必要もないし、北海道局やってくれて、国のほうがやってくれるのであれば、それはとてもありがたいという、そういう雰囲気で今のところは進んでおられる。ただし、
特別市制や、あるいは道州制になったときの札幌市のありようということについて、全く考えておられないわけではなくて、内部的には検討しておられるというふうに聞いております。ただし、現状を大きく変えるという方向については、余り熱心ではないというのは御指摘のとおりだと思いますし、それはやはり市にとっては、今のところ現状、ある意味では非常に快適な状態におられるということだろうと思います。
それから、これからの仙台というのをどういうふうに考えていくのかということでございます。先ほどもお話をいただきましたように、ある意味では仙台圏の経済力というのは非常に大きゅうございますし、企業の集積もありますので、こういう企業さんからの税収というのを考えてみますと、国税、地方税合わせて考えてみると、おつりが来るぐらいこの地域からお金が出ているということでもありますし、それは再配分されたり周辺に出ていっていると、そういう考え方もできます。それを考えてみますと、ある意味、仙台圏というのが独立をして経営をしていける、それだけの財政規模やそれだけの経済力はあるというふうに考えることができるだろうと思います。
ただし、やはりこういう企業の富というのを誰がどういうふうに享受をすべきなのか、またそれを誰がどういうふうに支えてきているのかというときに、それが所在地だけの利益ということで考えるのは度量が狭いというか、やはり視野が狭いということにならざるを得ないだろうと思っております。そういう観点も含めて、財源の問題を少し幅広く大きな観点でも考えていく必要があろうかと思っております。
もう一方では、もう１点御指摘をいただきましたワンストップといいますか、住民の皆さん方から見て誰が責任をとってくれるのか、誰がどこに話を持っていけば自分たちの暮らしについての問題を解決することができるのか、これはやっぱり自治体要請、自治行政という観点からは極めて重要な論点だと思っています。そういう窓口のワンストップではなくて行政のワンストップ化のようなこと、もっと別の言い方をすると、行政責任が問える行政のあり方というのをやはり考えていかないといけない。住民の方から問いかけられたときに、いや、それは仙台市の仕事はこれぐらいあるんですけど、残り半分くらいは実は県にあって、しかも国の法律でこう決まっていますので、ということをやったときに、一体誰の責任なんですかと、こういう話になるわけです。確かに、実際の事業あるいはサービスは仙台市で仮にやっているとしても、それについての責任を仙台市が全部負えないという、そういう状況に対して、どう立ち向かっていくのかというのは、これからの大都市の大きな課題だろうと思っていますし、逆に大都市は、そういう県や国の助け、あるいは国や県の基準、あるいはその財源というのがなくてもやれる能力というのを持ってきてしまっているということがありますので、そういうところが分権の突破口ですし、それから、これからの大都市への
権限移譲の重要な論点になっていくのではないかと思っています。
逆に、小規模な町村あるいは小規模な都市にとっては、とてもそんなしんどいことはできません、とてもそんな責任を負えませんというのが現状としてはあります。これはこの復興を通じてもそうなんですが、仙台市におできになっても、例えば、名取や岩沼ではできないことというのは山ほどあります。そういうところのバランスをどう考えていくのかというのは、恐らく逆に大きい側の議論の仕方としても、そこへの配慮というのは必要になってくるのではないかというふうには考えています。
最後に、仙台の役割ということについてですが、私自身、十数年、仙台都市圏で暮らさせていただき、それからその後も大学その他の関係で折に触れこちらにお伺いしていて、やはりこの仙台平野の中心部分で一つの都市圏というのが成立をしているということについて、これはもう大方の皆さん方の御意見は同じだろうというふうに思っています。ただし、それは残念ながら現在の仙台市の行政区域でいうと少し偏っているところがあって、南北の方向への都市圏の広がりというのを直視しなければならないだろうというふうに思っています。翻って、そういう大都市圏としてちゃんと行政をやっていくというのは、これはとても重要なことだというふうに思っています。それはインフラの整備、特に交通体系であるとか、あるいは環境の整備、あるいは公害の調整等々も含めてでありますが、そういうインフラや環境、また実際に産業振興のための拠点づくり等々についていいましても、やはりどういう形で新たな産業のクラスターをつくっていくのか、どういう成長産業をどういうふうにこれから計画的に配置をしていくのか、そういうところも含めて考えてみると、今の区域だけで大都市圏行政というのはちょっとつらいかなと個人的には思っているところがあります。逆に言うと、そういう大都市圏行政としてやるべき事柄というのが一方である。もう一方では、その区域が変えられないとすれば、どういう工夫をしていけばいいのかというのが、これからの仙台大都市圏の大きな課題かなと思っているところであります。
翻って、現在の仙台市の役割というのは、そうした周辺地域との連携のもとで、これからの大都市圏の行政というのをどういうふうにバランスよく、しかし発展指向でつくっていけるか、そういうところにかかってきていると私自身は考えております。
大きな制度改革というのは、そんなにすぐにできるわけではありませんで、道州制も５年後に結論を得て、そこからさらに何年かかけて、やるとすればですが、何年かかけてやると、そうすると今から１０年ぐらいかかりますので、その間じっと何もしないで待っているのかと、そういうことにはなりません。逆に言うと、この復興のあと７年ぐらいが勝負だというふうに思っていただいて、そこでじゃあ大都市圏として何をやっていくのかというのをぜひお考えいただければと思います。それはやっぱり成長戦略というのをこの仙台でどう立てていくのかというところ、そのための大都市圏行政というのを視野に入れた働きかけ、動き方というのをしていくというのが大事になってくるのではないか、そんなふうに思っております。
6: ◯日下富士夫委員 たまたま横浜市に何度か伺って、いろいろ聞いた話の中では、大阪と同じような特別区、それを選択しないというその理由ですね、目指さない理由といいますか、その辺からすると、やはり
住民自治の強化とかチェック機能の強化とか、そういったものについては、先ほど言われたようにその制度設計をきちんとやっていけばこれは可能だと。一番問題なのは、２０２５年に高齢者の人口が１００万人を超えそうだということで、住民の福祉の向上というのが一番大きな課題だと、財源も含めてですね、課題なんだろうと思うんですけれども、やはり仙台市としてもそういう方向に考えていかなければならないと思っているんです。もう一つは、大災害を経験したということで、同じような新潟とか神戸、そういったところとの連携といいますか、そういったものとあわせてこれからいろいろ準備を進める。この間も伺ってきましたけれども静岡、浜松ですか。そういったところとの連携というのが大事なのかなと思うんですけれども、この辺の先生の考え方を、ぜひ、お聞かせ願いたいと思います。
7:
◯新川達郎参考人 最初に御指摘いただいた点、これは、東京も含めて全国の大都市圏が今後１０年から２０年の間に迎える大問題であります。まさに今、大阪が直面をし、これからどんどんまたひどくなるのですが、そして、もっと言えば、全国の限界集落というふうに言われているようなところが直面しているのと同じ問題に大都市が直面されるということになります。逆に言うと、そのときの対応戦略というのを今からどう立てておくのかというのが
ポイントです。横浜市の場合には、都市そのものが、もっとみずからの
行財政権限というのを充実させて、そうした急増する高齢者や福祉、生活問題に対応していこうと、そういう視点から特別自治市という選択をしておられます。
もう一方では、大阪では議論が、戦略としては逆に今なっています。それは、やはり成長するということが、これまでのところ、できてきている東京首都圏の横浜と、どちらかといえばそれに比べると成長速度が遅くて、自分自身では衰退と言っていますが、衰退はしていないんですけど、大阪市の衰退ぎみのところ、停滞ぎみのところというのとを比較したときに、大阪の場合にはそういう経済情勢も受けて、むしろ都制度型に活路を見出そうという路線が福祉の面では出てきているということだろうと思います。
ですから、成長戦略という点でも、住民福祉戦略という点でも、目指すところ、あるいは現状認識にそれほど差はないのですが、やはり両地域の置かれている現在の社会経済情勢の違いというのが影響しているのではないかというふうに私自身は見ております。これが正しいかどうかはまた、御確認をいろいろしていただければと思います。
それから、もう１点、これからの大都市のあり方というのを考えていくときに、いろいろな都市の間でのむしろ連携、ネットワーク化、それを通じてこうした大都市問題を考えていく、あるいはその解決策を模索していくというのが、これは大変重要だろうというふうに思っています。特に、先ほども少しお話がありましたけれども、市議会を市会とおっしゃるようなところというのはちょいと置いておいて、そうではなくて、むしろ中枢都市的なところが集まって、もっと地域に目を向けた大都市戦略のようなものを一緒に立てていく、そういうところでのお互いのノウハウを交換し合う、そういうことも重要ではないかと思っています。ですから、いたずらに
都道府県と市町村、大都市が対立をするとか、あるいは大都市は一体になって特別市を目指すとかというような話だけではなくて、もっと柔軟ないろいろなオプションをつくっていかれるというのが大変重要になってきているのではないか。むしろ仙台市の選ぶ道、幾らでもありますよというふうに在庫を抱えておかれるというのは、こういう面では大事ですし、それが社会経済の変化、特に政治のほうの動き方に対して、いつもたくさんの引き出しを用意して、対応して、提案をしていける、そんな状態をぜひつくっておいていただきたいというふうに思っていますし、ほかの政令市の旧５大市に加わった新しいメンバーの方々というのは、このあたりは共通の思いをそれぞれにお持ちなのではないかというふうに思っています。
私自身、新潟市のこうした政令市を今後どう考えていくのかといったような協議の場に参加をさせていただいたり、あるいは新潟県と新潟市の道州制問題の研究会等でお話をさせていただく機会もありましたけれども、やはり皆さんそれぞれの地域の独自の事情というのを抱えて、その中で現行の制度と今議論をされているような新しい仕組み等の間で、いろいろ思い悩みながら一生懸命考えておられるということがあります。こうしたところをもう少し丁寧にそれぞれの自治体間で議論をされる、また、特に議会の間でも議論をされる、そんな機会があってもいいのではないかというふうに思いながら今お話を聞いておりました。雑駁ですが。
8: ◯鈴木広康委員 きょうは、ありがとうございました。
先生のお話を伺いながら、我々もこの委員会の中で議論してきた中で、当初我々も特別自治市ということも考えながら、いろいろなところのお話も伺ってまいりました。
仙台の場合は、仙台市の近隣の市町村と広域的な行政のあり方として、名取市があったり、富谷町があったり、岩沼というところで連携をとりながらというところもございます。そうした中で、今後、我々のこの仙台市も含めた、いわゆる大都市というところの、道州制も含めたところを考えたときに、先生がおしゃっていた中で、道州制までにまだまだ時間がありますというところでありますので、例えば、段階的に我々自身も広域的な部分、大都市的な考え方を踏まえながら、そういうことを考えると、この最終は道州制なのかもしれませんけれども、先ほどの先生の中でも
大都市制度の選択肢としていただきましたけれども、まずは地域連携の小さな業態の枠組みをしっかりと仙台市が中心になってつくる。その次に、例えば特別自治市ではないんだけれども
権限移譲、今の地制調も含めながら、かなり
権限移譲されているところがございますので、そういったところの
権限移譲をこちらからも提案しながらもっともっといただくと。その中で、議論を踏まえていくと。そこには到達するところ、もしかすると道州制という枠組みなのかもしれませんけれども、そういったところになっていくだろうと。
ということは、私ちょっと思ったのは、先生にアドバイスいただきたいのは、いわゆる、今ある現状の部分をしっかりと踏まえることを考えれば、目的をどこに持ってくるかなのですけれども、少しずつかもしれませんけれど前に進ませながら、そういう議論を進めていくのが、結構私たちにとって大事なのかなということを認識したんですけれども、その辺のアドバイスをいただければと思います。
9:
◯新川達郎参考人 私の話の趣旨をよく酌んでいただきましてありがとうございます。
きょうは、主なテーマではありませんでしたけど、余りお話をすることもありませんでしたが、実は
広域連合という仕組みも、考えてみますと将来の広域行政のあり方に対する一つの選択肢というふうに考えてきましたし、そういうふうに言ってきたということもあります。
広域連合イコール道州制になって、府県廃止というそういう単純な議論ではなくて、むしろさまざまな地域の必要性に応える、そして、現在の行政の区域ではなかなか解決できない、そういう問題を解決していくための一つの道具、手だてとして
広域連合のようなものを考えていってはどうかということでこれまで議論をしてきました。
もちろんこうした広域的な取り組みの仕方、その道具というのは、一部事務組合や、あるいは協議会のような仕組み、いろいろと用意をされてきておりますけれども、今のところはやはり、実際に比較的大きな成果を生み出せそうな仕組みとしては
広域連合というのがあるだろうというふうに考えております。
こういう
広域連合というのは別に、関西は府県、政令市でつくりましたけれども、これまでの実績からいえば、例えば介護保険についていいますと、あるいは高齢者医療でいいますと、府県と市町村がおつくりになると、そういうケースも
全国各地に広がっているところであります。逆に言うと、この大都市圏行政についても、宮城県、仙台市、そして関係周辺市町村、御一緒にそうした大都市圏行政を一体で進めるようなそういう議論の場や、あるいはそれを必要に応じて一体的に執行をしていくようなそういう組織を考えられていってもいいのではないかというふうに思っています。
もちろん
広域連合、使いやすいか使いにくいか議論はありますけれども、少なくともそうした広域的な取り組みというのは、今御指摘がありましたように、将来の
権限移譲というものをよりスムーズに進め、そして地域がそうした権限というのを行使する能力があるということを実証していく、実績をつくっていくという点でも非常に重要になってくるのではないかと思います。そうした広域的な取り組みの積み重ねの中で、逆にこういうところであれば
権限移譲できますよね、法律改正をしてもこの広域圏にはこういう仕事をやってもらいましょうと、そういう話に恐らくなっていくところがあるのではないかと私自身は思っていますし、関西でもそういう議論を今し始めている。逆に国出先期間の丸ごと移譲というのがなくなった段階で、じゃあ次の戦略をどうするかという点では、これまでの実績を踏まえてどういう
権限移譲を求めていくのか、道州制までの時間、少なくとも１０年あるとすれば、その間何もしないのではなくて、むしろ今お話があったように少しずつでも
権限移譲を進め、そして、地域の活性化や、あるいは自治の充実ということを考えていく、そういう手だてをとっていくのが当然だろうと、そういう発想には今なりつつあります。ぜひ、当仙台圏でもそうした議論を進めていただければと思いながら、今、お話を聞いておりました。
10: ◯安孫子雅浩委員 先生のお話の中にもございましたけれども、例えば、仙台の場合は震災前の状況もありますけど、震災後で、これから残り７年、時限があるという話もありまして、まさにこういった大きな枠組みを変えていくというのであれば、この復興期の中でそういった統治機構といいますか、行政の適正配置についても分けていく可能性はあるのかと思うのですが、ただ現実、先ほど来の話にように、かなり自治体間のギャップが大きいんですよ。まして被災地域であるならば、本来、限界集落なり、高齢地域化なり、過疎化が進行したところが、さらにそこに拍車がかかって、はっきり言って今後どうなるか、各自治体も戻せないのではないかという、そういう全体的な状況の中で、仙台が、ある種一極集中的な機能を集中させた形で立ち上がっていくということが、現実的に可能なのかどうかという、ちょっと非常に迷っているところがあるんですね。関西とかあちらを見ていると、そのエリアの中に適正配分といいますか、クラスター的に機能分化ができるというか、そういった土壌があるのかなと思うんです。それがまた話を促進させているところがあるだろう。東北の場合は、なかなかそういったふうにはいかなくて、東北の人口の１０人に１人以上は仙台市民でございますし、まして、そのことが今回の被災を経て、何か一層鮮鋭化してしまったというか。それで本来の町に人が戻らない、本来の地域が戻らないということになると、非常に独特な状況の中で私たちの選択が迫られるというか、仙台は、そんなふうなイメージの中に今いて、先生のきょうのお話もお伺いしたのですが、その点の見方なりというのは、先生のほうでいかがでございますか。
11:
◯新川達郎参考人 深刻で切実な問題だと思います。
実は、そういう状況は、先ほどちょっと議論に出ました北海道の札幌と同じような状況が今、ごく短期間のうちに仙台で起こってきているというふうに考えていただいてもいいかもしれません。
現実問題として、仙台集中というのをとめられませんし、それから、もう少し別な言い方をすると、東北から関東あるいは関西への人の流れというのも、これもとめようがありません。実際に関所を設けるわけにもいきませんので、何ともいたし方ないのですが、そういう状況の中で、逆にこれからの東北全体をどういうふうに再設計をしていくのかというそういう視点は必要になってきているんだろうと思います。
残念ながら今、東北６県、そしてその中で各市町村に分かれている状態で、そうしたグランドデザインというのは描き切れない、そういう状況にあるのだろうと私自身は見ております。
ずっと長くこちらにおりましたときに、東経連等々の皆さん方と御一緒にいろいろな東北にかかわる構想をつくらせていただきましたが、結局パッチワークをせざるを得ない状況、６県あるいは４００自治体のそれぞれの御意向というのを踏まえて考えていかざるを得ないという、そういう状況がありました。しかしもう一方では、それで本当に将来描き切れるんだろうかということで、いつも議論をしていたということを思い返しています。
改めてこういう大震災の状況の後で、ある意味では村井知事さんが道州制をおっしゃって、いろいろ御議論はありますが、それはそれで一つの見方だというふうに私自身は思っています。それが本当に正しい選択かどうかということになると、これは当然御議論いろいろあろうかと思いますけれども、少なくともこれからの東北というのをどう支えていくのかというそういう仕組みづくりを具体的にじゃあどうするのか。その選択肢は、従来のように
日本全国、資源を集めてまたばらまくというそういう形でいけるのか。実は日本経済そのものも将来危ういですし、現在の成長というのを維持するということも難しいですし、現在の経済規模というのは、もちろん人口が減れば維持できませんので、そうしたときに、言ってみれば周辺の地域というものの生き方というのをどういうふうに考えていくのかということは、もっと切実な問題になってくるはずであります。そのときにやはり、どういう成長戦略を本当に立てることができるのか、そして、その中でそれぞれの地域を支え合うというそういう仕組みをつくっていけるのかというのが、私は大事になってくるだろうと思っていますし、東北でそれができなければ、逆に日本を支えている基盤というのがなくなってしまって、都市だけの日本になってしまいますので、これは逆にもっとまずいというふうに思っているところがあります。
逆に言うと、先ほどお話しのような限界集落等々を抱えたそういうような地域というのがしっかりと生きていけるような仕組み、しかし、それは別にこれまでのようなそれぞれの地域ごとのフルセットの議論、あるいはそれぞれの地域が同じように経済的な繁栄をするというようなモデルではもうないということをもう一度議論をし直していく、そういう時期だろうというふうに思っています。その中で、もっと大くくりな地域間での役割分担ということを考えていかないといけませんし、東北の大都市圏、もちろん中核市も含めてでありますが、そうした都市圏の役割と、それからそうではない地域との関係の仕方ということについて、もっとやはり現状を踏まえて、そして１０年、２０年先というのを見通した議論というのをしていかれる必要があるのではないかと思っています。もちろん、政治家の皆さん方は、４年に１回は選挙がありますので、なかなかそんな先の議論はしたくないとおっしゃるかもしれませんが、やはりそういう議論をしておくのも必要な時期に来ているのではないか。そして、特にこの大震災が地域変化というのを相当、少子高齢化にいたしましても、産業構造の変化にいたしましても、大きく加速をしてしまったところがあります。こういう時期であるからこそ新たなビジョンでもう一度考え直していくということが必要なのではないか、そんなふうには思っています。
でも、本当に難しい問題で、同時に非常に話しにくいテーマではあります。
12:
◯委員長 どうもありがとうございました。
新川先生からいただいた時間をもうとうに過ぎてしまいまして、どうもありがとうございました。
特になければ、これで
新川先生からのお話は終了したいと思いますが、よろしいでしょうか。
新川先生、本当に貴重なお話をいただきまして、ありがとうございました。本日伺いましたことは、私どものこれまでの調査、これからまとめに入りますけれども、その際に大変示唆に富んだものというふうに感じておるところでございます。先生の御意見、御提言を大事にしながら議論を進めてまいりたいと、今、考えているところでございます。
本日は、まことにありがとうございました。
13:
◯新川達郎参考人 どうも長い時間失礼いたしました。
14:
◯委員長 先生御退室でございます。どうもありがとうございます。
〔新川達郎参考人退室〕
15:
◯委員長 それでは、暫時休憩をいたします。
休憩 午後２時５４分
再開 午後３時０５分
16:
◯委員長 再開いたします。
協議に入ります。
当委員会の委員会報告書についてであります。
御承知のとおり、第３回定例会において委員長報告を行うこととなっております。そこで、これまでの議論を踏まえて報告書の素案を作成する前段としてのたたき台を皆様のお手元にお配りをしております。
構成についてであります。４部構成とし、まず、はじめにといたしまして、委員会の設置の背景、目的についてをまとめることにいたします。次に、協議内容といたしまして、これまでの協議等の経過についてでございます。続けて、今後の方向性・あるべき姿といたしまして、協議の中で得られた内容について、それぞれ各委員からいただいた意見を集約いたします。最後に、まとめといたしまして、当委員会の調査研究結果を時間的な視点で整理することを考えております。
構成は大筋このように考えておりますけれども、いかがでございましょうか。よろしいですか。
〔「はい」の声あり〕
おおむねの意見が一致いたしたようでございますので、それではそのような内容でまとめていきたいと存じます。
続いて、次の委員会の話になるのですけれども、次回は、まとめの委員会として、委員会報告書の素案をお示しして、皆様から御意見を伺いたいと考えております。議会日程等を考慮いたしますと、７月２３日火曜日１３時定刻の開催を考えておりますけれども、いかがでございましょうか。よろしゅうございますか。
〔「はい」の声あり〕
ありがとうございます。
それでは、次回の委員会については、そのようなことで進めさせていただきたいと思います。
その他でございます。
次回の委員会に向けて、皆様から資料要求等がございましたらお願いいたします。
17: ◯赤間次彦委員 先ほど委員長が言われました
地方制度調査会、その中で、新聞等で出ていました地方三団体、六団体もそうですね。全部慎重にという意見と、あとは中央官庁のほうに対するいろいろ要望が出ているようですので、議事録が間に合うのであれば、７月までにぜひ、用意をしていただきたい。
18:
◯委員長 あわせて、あした行われる
地方制度調査会のものも。
19: ◯赤間次彦委員 それも間に合えば。
20:
◯委員長 ここで何とも言えないのですけれども、それでは努力を。
21: ◯赤間次彦委員 間に合えばね。いろいろあるんでしょうから。
22:
◯委員長 承りました。ひとまずお預かりをいたしまして、事務局と相談をいたして、できるだけお応えできるようにしたいと思います。
そのほかにございませんでしょうか。
〔「なし」と呼ぶ者あり〕
23:
◯委員長 なければ、これをもちまして権限と財源の
あり方調査特別委員会を閉会いたします。...